La convergencia del juego presencial e interactivo (Artículo I)

Opergame

Eduardo Morales Hermo realiza una amplia reflexión sobre la actualidad del juego en nuestro país, una actualidad que pasa por la inminente entrada en escena del juego online regulado y la necesaria adaptación del ámbito presencial a las nuevas reglas del mercado. En esta primera aproximación Eduardo realiza una incursión en los cambios normativos vividos con la entrada en vigor de la nueva Ley, con un exhaustivo análisis y los primeros apuntes sobre cómo debería reaccionar el juego presencial.

I - “En busca de la convergencia normativa, del juego interactivo y el juego presencial”

El sector de juego presencial del juego privado en España necesita urgentemente una nueva regulación, moderna, ajustada a los tiempos, a la demanda social, a las tecnologías, que permita su evolución de manera lícita, una mayor transparencia, y que facilite a las empresas llevar a cabo una actividad empresarial eficaz garantizando los intereses de los usuarios y optimizando la gestión administrativa y fiscal dl juego a las distintas Administraciones.

Se trata de una actividad que sostiene más de 100.000 puestos de trabajos, directa e indirectamente, con un volumen de negocio, (cantidades jugadas), de más de 16.000 millones de Euros, y una contribución fiscal de más de 5.000 millones de euros en impuestos sobre el juego a las distintas Administraciones; y que tiene una aportación de gran importancia por la tecnología que utiliza y los técnicos de alta capacitación que conforman el desarrollo y la implementación de la industria.

Con la incursión “legal” (ya que de hecho ya hace tiempo que existe una oferta ilícita), del juego remoto, el juego presencial se ha quedado en una situación claramente de clara desventaja y discriminado en todos los aspectos de normativa administrativa y fiscal.

El juego remoto, por las experiencias de otros mercados, es un complemento para las empresas de juego presencial, dependiendo de su implantación y modelo de negocio, y si bien no todas las empresas de juego presencial pueden tener acceso a su explotación con posibilidades de rentabilidad, es una modalidad de juego que está para quedarse, con un crecimiento constante en los últimos 10 años y con perspectivas de seguir creciendo significativamente según coinciden todos los analistas especializados en este segmento de juego.

Hay empresas de juego presencial que si podrán acceder e incluirlo en su oferta de juego integral, consiguiendo una realimentación cruzada (cross selling), dentro de un modelo multi canal y multi producto, para lo que han de hacerse con los conocimientos imprescindibles de cómo llevar a cabo la operación, gestión y promoción comercial de esta modalidad, que siendo juego, no puede contemplarse con los mismos métodos y estrategia del juego presencial.

Por lo tanto, la dificultad competitiva para las empresas de juego presencial es muy relevante, teniendo en cuenta la ventaja adquirida por los operadores de juego remoto internacionales, los cuales además de su especialización y mejor conocimiento de la operación del negocio, han podido impunemente, desarrollar su actividad sin trabas administrativas, sin limitaciones de oferta y productos, de promoción comercial, sin parámetros de apuesta y premios, y lamentablemente sin pagar impuestos en España, con lo que han conseguido un reconocimiento de marca y una base de jugadores que les otorga una ventaja competitiva en el momento de salida.

La lógica y un mínimo de consideración de una competencia equitativa y justa, debía haber tenido en cuenta la situación de ventaja que ofrece la nueva normativa de juego online a los aún hoy operadores punto.com, que a su vez soliciten licencias de juego de acuerdo con la nueva regulación, a los que se debían haber impuesto una situación de salida igual; sin poder utilizar la base de datos y marca adquiridas de manera “ilícita”, mediante patrocinios y campañas de publicidad que él sector presencial no ha podido llevar a cabo, simplemente por ser ilegal hacerlo, y en todo caso exigir un cumplimiento de sus obligaciones fiscales durante el periodo en que han estado ofreciendo juego online a usuarios del mercado Español.

Sin perjuicio de que puedan prosperar acciones y demandas administrativas y judiciales contra esta competencia desleal, es preciso dar ese paso adelante para que el juego presencial pueda conseguir un modelo que le permita competir mejor en este escenario en el que nos encontramos, adecuándose a la sociedad y a los avances permanentes de las tecnologías.

Por el momento en los mercados que conviven ambos canales, no se ha observado una canibalización significativa, pero si se observa un crecimiento sostenido del juego remoto en sus distintos canales de oferta, Internet, ITV, TV, y recientemente vía terminales de telefonía móvil y las distintas soluciones portátiles; iPad, iPhone, Smartphones, etc., y todos los analistas coinciden en que el crecimiento de la demanda y volumen de negocio del juego remoto tiene un largo recorrido en el tiempo y en las cifras.

La canibalización se observa claramente en cada segmento en virtud de la dimensión de la oferta, que provoca un reparto de la demanda entre los operadores que compiten en el mismo.

De momento y dependiendo de los mercados, el juego remoto no representa más de un 5 - 10% del total del volumen de juego a nivel mundial, dependiendo del mercado, y el crecimiento observado hasta ahora no ha sido a costa de una disminución del consumo de juego presencial, hasta el punto que las empresas que llevan a cabo una oferta multi canal han podido comprobar que un jugador al que han conseguido captar para ambos canales, tiene más de valor que un jugador de un solo canal.

Sin entrar en el modelo de negocio, para que esto suceda es necesario acometer la regulación necesaria que permita una convivencia y eventualmente una convergencia de la oferta de juego en la que todas las partes interesadas tengan un marco legal y unas condiciones equivalentes y competitivas.

Los cambios sociales y tecnológicos, la consiguiente evolución de la demanda, es igual para todos, y tanto en la modalidad de juego remoto como en el presencial se hace imprescindible la adaptación de la oferta, para el momento actual y el futuro, que como se puede comprobar es cambiante y con una rapidez que precisa de una normativa flexible y que contemple el constante proceso a que nos somete las innovaciones tecnológicas.

El objetivo o sueño de lo que supone la convergencia entre los sistemas de los canales físicos y los interactivos tendrá lugar tecnológicamente más pronto que tarde, fundamentalmente cuando, más allá de los servidores próximos o externos sean complementados o remplazados por la “nube”, que será una revolución que cambiará los conceptos de operación de los sistemas conocidos hasta ahora, y todo ello debe estar previsto en una regulación que permita la visibilidad y la utilidad de todos los avances tecnológicos que están ya y se esperan. La convergencia del “back end” de ambos canales por algunos proveedores es una realidad aunque no se haya implementado aún.

Es por ello, que todas las modalidades de juego presencial necesitan, unas en mayor medida que otras, y con la realidad del juego interactivo en él escenario, precisan una regulación que permita el acomodo de un modelo de negocio adaptado a una sociedad y una tecnología que no son los que había de hace más de 30 años, fecha de la que data la actual regulación, y aunque en este documento se haga un mayor desarrollo de la modalidad que afecta a las terminales o máquinas de juego, por ser el segmento que tiene un mayor tamaño económico, los demás segmentos necesitan asimismo su actualización para llevar a cabo un modelo de negocio sostenible y que sea capaz de aportar un beneficio equilibrado para las empresas de juego y la Administración.

Este documento trata únicamente de aportar una visión de un escenario y una opinión o propuesta que sirva de base para debate de cuál puede ser la mejor solución para que el sector del juego en España consiga una regulación que consiga un la normativa que permita una actividad sostenible y ajustadas a las necesidades de todos los segmentos y empresas que conforman esta importante industria y actividad económica.

La regulación del juego interactivo LRJ 13/2011

La publicación y puesta en marcha de la LRJ 13/2011, que regula las actividades de juego por sistemas interactivos a través de diversos canales posibles mediante las nuevas tecnologías de la información, debe suponer un impulso para promover una estrategia de transformación del modelo de negocio y estructura del juego presencial, que debe afectar a las características de la oferta, tipología del producto, limites de precios de apuestas o partidas y premios, así como la fiscalidad que debe aplicarse en cada uno de los segmentos afectados.

Esta Ley que por primera vez regula el sector del juego en España de una manera específica y con un ámbito territorial del Estado, dirigida muy concretamente al juego interactivo en sus distintas modalidades, deja en evidencia el caos normativo desfase tecnológico en que se encuentra la regulación del juego presencial.

Muchas de las razones que se incluyen en la exposición de motivos de la LRJ 13/2011, podrían perfectamente aplicarse para establecer la necesidad de afrontar un proceso de regulación racional del juego presencial.

“…..En definitiva, con el más absoluto respeto al marco competencial definido por la Constitución y los Estatutos de Autonomía, resulta de todo punto insoslayable la necesidad de dotar de un nuevo marco jurídico a las actividades de explotación y gestión de juegos de ámbito estatal y, particularmente, a aquellos juegos que se practican a través de medios electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos y en los que los medios presenciales tienen un carácter accesorio”.

Esta definición se puede perfectamente aplicar al juego presencial, teniendo en cuenta que la necesidad de un nuevo marco jurídico de las actividades de juego debe contemplar la realidad de que la actividad de juego, “también del juego presencial”, está totalmente afectado por la las nuevas tecnologías que incluyen asimismo "los nuevos medios electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos”…. Y por lo tanto su desarrollo debe estar acomodado a la evolución de las tendencias sociales y de la sociedad de la información y las tecnologías..

“….El desarrollo de un marco normativo que responda a las necesidades del sector del juego ha de realizarse sin perjuicio del reconocimiento pleno de las competencias en materia de juego que los Estatutos de Autonomía atribuyen a las respectivas Comunidades entre las que se incluye, en algunos casos, la capacidad de éstas para colaborar en el ejercicio de competencias estatales en relación con las actividades de juego. Esta circunstancia ha hecho preciso el diseño de procedimientos y mecanismos asimétricos que faciliten la necesaria colaboración y coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas en el ejercicio de las competencias estatales en materia de juego.

En el mismo sentido el nuevo enfoque regulatorio que se considera necesario, podría hacerse perfectamente respetando las competencias que en materia de juego tienen las los Estatutos de Autonomía de las respectivas CCAA, mediante el diseño de un procedimiento y mecanismos que establezcan la necesaria colaboración, coordinación entre una regulación de ámbito Estatal desde la perspectiva de las competencias que en el juego presencial tienen las CCAA. La Ley 13/2011 dice asimismo:

“…..El avance en los sistemas de comunicación y, como consecuencia de su aplicación a las actividades de juego, la desvinculación de este tipo de actividades del territorio, ha traído consigo la necesidad de iniciar un nuevo camino en la regulación del sector del juego asegurando mayor eficacia en el cumplimiento de los objetivos ineludibles de tutela y protección social de los menores y de los participantes en los juegos, al tiempo que se pretenden alcanzar otras importantes finalidades como son la prevención de actividades fraudulentas y de blanqueo de capitales, y todo ello a través de una oferta dimensionada del juego, de una regulación de la práctica de aquellos juegos que puedan ser autorizados, así como del control público del sector.”

Es evidente que esta motivación se puede aplicar exactamente a la situación del juego presencial, en particular a la primera parte del párrafo, ya que el avance de la tecnología de los sistemas de información hace que las fronteras territoriales supongan una barrera que impide la evolución del juego en locales físicos, ya que se están aplicando de igual manera los sistemas de comunicación que se aplican al juego interactivo, y puede perfectamente asumirse el resto de lo expresado en este párrafo respecto de la transparencia.

“……Estos objetivos constituyen, en consecuencia, una de las finalidades esenciales de esta Ley que ha de ser la norma sectorial de referencia en materia de explotación de juegos a través de medios electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos en el ámbito estatal, procurando, al mismo tiempo, la coordinación o integración de la regulación que ahora se aprueba con el marco normativo general de la actividad de juego en nuestro país y con otras normas sectoriales sobre las que esta Ley pueda tener incidencia……”

Lo mismo sucede con esta parte de la exposición de motivos aplicada a la necesidad de regular el juego interactivo, se ajusta como razonamiento al juego presencial. Las actividades presenciales pueden tener y de hecho así sucede realizar su actividad “exactamente” con los mismos canales electrónicos, informáticos y telemáticos, en muchos otros mercados y países dentro del entorno de la UE,

“…Con la finalidad de respetar íntegramente las competencias de las Comunidades Autónomas sobre el juego presencial, esta Ley introduce la obligación de que las Comunidades Autónomas emitan preceptivamente un informe sobre las solicitudes de títulos habilitantes que puedan afectar a su territorio. La concesión de cualquier título habilitante exigirá, para la instalación o apertura de locales presenciales abiertos al público o de equipos que permitan la participación de los juegos, autorización administrativa de la Comunidad Autónoma, que se otorgará de acuerdo con las políticas propias de dimensionamiento de juego de cada una de ellas.”

“….Las competencias estatales en materia de juego han de ser entendidas, no obstante, sin perjuicio del reconocimiento pleno de las competencias que, en esta materia atribuyen los Estatutos de Autonomía a las respectivas Comunidades Autónomas, lo que ha hecho preciso el diseño de procedimientos y mecanismos de coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas. A estos efectos, se crea el Consejo de Políticas del Juego, como órgano colegiado que asegurará la participación de las Comunidades Autónomas en la fijación de los principios de la normativa de los juegos y de las medidas de protección a los menores y personas dependientes. En todo caso, a través del Consejo de Políticas del Juego se coordinará la actuación del Estado y Comunidades Autónomas en materia de otorgamiento de licencias”.

Hay una evidente coincidencia de aplicación de los contenidos de la exposición de motivos recogidos en la regulación del juego interactivo, que pueden ser íntegramente aplicable a la necesidad de establecer una nueva regulación del juego presencial para un ámbito Estatal.

La regulación del juego presencial

La regulación siempre ha sido el corsé que a impedido la evolución de la actividad de la industria de juego presencial en España, y esta situación ha tenido una mayor incidencia en los últimos años provocando un estancamiento, que no ha permitido acompañar a la evolución de la sociedad, limitando la posibilidad de aprovechar las posibilidades de los avances de las nuevas tecnologías.

Es evidente la situación de desigualdad y agravio comparativo que se produce con la publicación de la LRJ 13/2011, y que afecta a todos los aspectos de la posibilidad de desarrollar una actividad de juego en un mismo entorno de territorialidad y de mercado, dejando en evidencia el subdesarrollo de la normativa de juego presencial en todos los aspectos, ámbito de aplicación, acceso a las nuevas tecnologías, características y especificaciones de la oferta, fiscalidad, publicidad, requisitos técnicos y administrativos; en definitiva, mientras la nueva regulación del juego por canales interactivos ha tenido en cuenta razonablemente la evolución de la sociedad, el entorno de mercado y la viabilidad del modelo de negocio para conseguir una oferta sostenible y competitiva, el juego presencial se queda en una situación de subdesarrollo y caos normativo que impide competir y llevar a cabo una actividad con las mismas garantías y posibilidades de adaptación a la demanda que tene el juego interactivo.

La normativa de juego presencial existente en España, tiene su origen en la Ley despenalizador juego mediante el Real Decreto Ley 16/1977, y más concretamente a través del desarrollo de la primeras normativas reguladoras, Real Decreto 444/1979, real decreto 2221/1984 que regula la Tasa Fiscal y la regulación de la Potestad Sancionadora Ley 34/1987, y finalmente ya más específicamente el reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de 27/04/1990 y la Orden Ministerial de 25/07/1990 que desarrolla el reglamento.

Con la aprobación de los Estatutos de Autonomía de las distintas CCAA, se llevaron a cabo las transferencias de competencias de manera escalonada mediante las distintas Leyes reguladoras que fueron aprobando paulatinamente comenzando por la CAM en 1984 y sucesivamente fueron asumiendo las competencias regulatorias y la fiscalidad del juego, tal como se encuentra en la actualidad.

Con el paso del tiempo y la consiguiente asunción inicial de competencias de las Comunidades Autónomas, la regulación ha sufrido un proceso de regulación con multiplicidad de normas que han supuesto la dispersión de cualquier posibilidad de armonización y de unidad del mercado, inclusive añadiendo el concepto de hecho diferencial que incide en una aplicación de un tratamiento político local que rompe más aún si cabe la unidad de mercado, llegando a un estadio actual que consiste en una prolija y compleja regulación y reglamentación, que complica innecesariamente todos los procesos administrativos y de gestión del juego, tanto a las empresas que han de desarrollar la actividad, como a las mismas administraciones responsables de su aplicación.

Este disperso y complejo entorno normativo, ha impedido la evolución de la oferta de las distintas modalidades y segmentos de juego, por lo que podríamos decir que, excepto por las distintas modificaciones de precio de partida y premio, las especificaciones y características técnicas de modalidades y productos de juego son las mismas que hace 30 años.

Por otra parte, la fiscalidad que se ha establecido tiene un efecto perverso para las empresas de juego presencial y el desarrollo de un modelo de negocio sostenible, con mayor incidencia de algunos segmentos como el juego del bingo y los casinos de juego, respecto de los juegos de mesa por su escalado de porcentaje desproporcionado, y en aquellos juegos (máquinas), los sujetos a una tasa de juego fija, por suponer una limitación de acceso a la actividad de muchos de los establecimientos susceptibles de llevar a cabo la actividad, ofreciendo al mismo tiempo la posibilidad de falta de transparencia fiscal de las empresas que pudieran no aplicar un criterio de trasparencia contable en su operación.

La convergencia normativa del juego presencial e interactivo

Sin entrar en una valoración jurídica de la posibilidad de que la Ley 13/2011 pueda invadir las competencias de las CCAA, es perfectamente asumible que una nueva regulación del juego presencial que tenga un ámbito Estatal, puede perfectamente hacerse desde unas bases similares y que se pueden establecer con la participación y hasta con la iniciativa de las CCAA, del como se recoge en la definición del Consejo de Políticas de Juego que se establece dicha ley en su Capítulo III, y desarrolla en sus Artículos 34 y 35.

“Artículo 34. El Consejo de Políticas del Juego.

1. El Consejo de Políticas del Juego será el órgano de participación y coordinación de las Comunidades Autónomas y el Estado en materia de juego.
2. En el Estatuto de la Comisión Nacional del Juego se establecerán otros procedimientos a través de los cuales se materialice la participación y comunicación con las Comunidades Autónomas a través de la emisión de informes o formulación de propuestas que el Consejo de Políticas del Juego pueda considerar oportunas para una mejor coordinación en el ejercicio de las competencias estatales y autonómicas.
3. El Consejo de Políticas del Juego estará integrado por los consejeros que desempeñen las responsabilidades en materia de juego de todas las Comunidades y Ciudades Autónomas y por un número paritario de representantes de la Administración General del Estado. La presidencia del Consejo corresponderá al titular del Ministerio de Economía y Hacienda y la Secretaría permanente al Ministerio de Economía y Hacienda. Tanto el Presidente como los demás miembros del Consejo de Políticas del Juego podrán delegar sus funciones, asistencia y voto.
4. El Consejo de Políticas del Juego elaborará un reglamento de funcionamiento que determinará el régimen de convocatorias y de aprobación de acuerdos del mismo. Este reglamento de funcionamiento del Consejo de Políticas del Juego será aprobado por mayoría absoluta de sus miembros
5. En particular, las Comunidades Autónomas y el Estado, mediante el Consejo de Políticas del Juego, promoverán las actuaciones pertinentes, incluyendo la posibilidad de formular propuestas normativas de acuerdo con las respectivas competencias, para favorecer la convergencia del régimen jurídico y fiscal, así como la regulación en materia de publicidad, patrocinio y promoción aplicable a cualquier modalidad de juego, tipo de juego y operador en todo el territorio nacional

Artículo 35. Competencias.
El Consejo de Políticas del Juego entenderá de las siguientes materias:
a) Normativa básica de los diferentes juegos.
b) Desarrollo de la regulación básica de los juegos y de las bases generales de los juegos esporádicos
c) Criterios para el otorgamiento de licencias.
d) Definición de los requisitos de los sistemas técnicos de juego y su homologación
e) Principios para el reconocimiento de las certificaciones y homologaciones de licencias otorgadas por los órganos de las Comunidades Autónomas competentes en materia de juego.
f) Coordinación de la normativa sobre las medidas de protección a los menores y personas dependientes
g) Estudio de medidas a proponer al Estado y las Comunidades Autónomas que permitan avanzar en la equiparación del régimen jurídico aplicable, incluido el ámbito tributario, al juego realizado a través de canales electrónicos, informáticos, telemáticos e interactivos y al juego presencial, así como a las actividades de publicidad y de patrocinio de dichas actividades, promoviendo las consultas a las asociaciones representativas del sector
h) En general, todo aspecto de las actividades de juego que, dada su naturaleza, precise de una actuación coordinada del Estado y las Comunidades Autónomas
El Consejo de Políticas de Juego puede ser el órgano que impulse la nueva regulación del juego presencial, en perfecta consonancia con sus competencias y cuya aplicación práctica está “exactamente” recogida en el Artículo 35, letra g), y fundamentalmente en su labor de coordinación competencial del Estado y las CCAA.

Eduardo Morales Hermo